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PPP项目腾飞的助推器——可行性缺口补助(中)

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上期《PPP项目腾飞的助推器——可行性缺口补助(上)》主要从PPP项目中的付费机制、可行性缺口补助的必要性、可行性缺口补助的考虑因素等几个方面进行了初步分析。本期将从可行性缺口补助实践案例、可行性缺口补助中的风险与对策两方面维度进一步分析探讨。


四、可行性缺口补助实践案例

可行性缺口补助模式多适用于准经营性项目,例如城市轨道交通项目,因其建设工程量大、成本高、公益性强和票务收入不高等特点,属于典型的准经营性项目,因此在城市轨道交通PPP项目中,为了保障项目公司能够收回成本和获得合法利益,多采用可行性缺口补助的回报机制。


以北京轨道交通四号线PPP项目的付费机制为例,地铁总投资额较大,为46亿元。使用者付费部分包括地铁票务收入,地铁上及周边的广告、商铺租赁、物业管理等取得的收入。四号线作为城市轨道交通之一,与社会公共利益密切相关,因此在票务定价上不能任由项目公司自行调控。因此使用者付费不足以满足项目公司的成本回收与合理回报,这其中的缺口需要由政府部门进行补贴。


北京地铁四号线项目,政府按建设期与运营期对其进行了“前补偿”和“后补偿”。在项目建设阶段,由于工程建设资金需求巨大,且施工期较长,为缓解社会资本的债务压力,提高社会资本积极性,政府将四号线项目在建设初期分为A、B两部分,A部分由政府出资建设,B部分由政府与社会资本共同建设完成,有效缓解了项目初期资金不足的困难。


项目后期的运营阶段,由于收益仍无法完全覆盖投资成本与合理利润,政府基于公共产品和服务的市场需求预测,对项目缺口进行一定的补贴。北京地铁四号线的票价为政府定价管理,实际人均的票价不能反映出地铁线路的运行管理成本和收益特征。因此设计了基于预测票价的票务补贴机制:


(1)获取“预测客流量数据”。四号线项目专门聘请了国际著名客流量预测机构MVA公司,出具专业预测报告,包括各运营年度客流量、客流结构等基础客流数据。


(2)预测票价。“建立折现现金流财务模型,基于项目相关成本、特许经营期、预测客流量,及政府和社会资本认可的全投资内部收益率(IRR),计算项目公司收回成本及获取合理回报下的平均人次票价。”[1]根据四号线《客流报告》的预测数据,以2004年价格水平测算,运营起始年平均人次票价收入水平为3.34元。将CPI、工资上涨等因素考虑进来,以试运营开始年份的价格水平测算,预计起始年份人均票价为3.91元。之后各年度人均票价收入根据《客流报告》中预测的客流量、客流结构等数据进行测算。


(3)确定实际票价。政府需根据当年实际的票款收入和客流量确定合理的票价。实际票价=当年实际票款收入÷当年实际客流量


(4)计算可行性缺口补助:当年可行性缺口补助额=(当年预测客流量×预测票价+当年预测的非票务收入)-当年基准票务收入-当年实际非票务收入。当年基准票务收入=当年预测客流量×实际票价。基于预测票价的票务补贴模式,作为典型的城市轨道交通领域的可行性缺口补助方式之一,具备可预测性强、年度补贴额变化幅度小,政府预算安排相对稳定、便于监管等特点,有利于降低风险,提升效率。


除票务补贴外,政府还为四号线项目提供了政策上的优惠待遇,例如企业所得税按15%优惠税率计算,免缴3%的地方所得税等。此外还设置了票价补偿和返还机制,合理分配项目收益,有效分担风险。通过可行性缺口补助模式,使社会资本方的经济利益和政府方的公告利益之间获得了平衡点,既保障了社会资本方的合理预期收益,也提升了城市轨道交通的服务质量和管理效率。

 

五、可行性缺口补助中的风险与对策

可行性缺口补助作为PPP项目回报机制中的一种折衷选择,是为了实现社会效益、项目的经济利益与政府财政承受能力之间的平衡。因此在实务中,政府补贴机制的设置要合理、灵活,坚持一定的原则,警惕潜在风险。


(一)可能增加政府债务风险


对于大部分PPP项目,为推进项目落地,政府通常需要提供配套、融资、担保、补贴、救助等各方面的承诺。当市场预期不明朗或易受外界冲击时,政府部门往往还要提供“兜底”保障,如使用量保证、限制竞争保证、价格调整保证等,政府随之承担了一定的潜在购买或支付义务。此外,还可能存在推定或道义上的隐性责任,一旦发生投资失败、债务危机、重大社会风险,而社会资本无力承担时,就会直接转化为政府债务。可行性缺口补助模式下,PPP项目收益无法完全覆盖投资成本和合理利益,用户收费机制也无法完全市场化运作,因此采用这类回报机制的项目需政府承担一定的支出责任,这也就意味着政府可能会增加债务风险。其风险来源具体可分为以下三个方面:


1、契约不完全性

不论是PPP项目合同中约定的政府责任,还是事实或推定上政府承诺的补贴、担保、救助等,均构成政府的潜在风险,一旦风险发生或显性化,就转化为政府直接支出责任、直接债务。此外,PPP项目全生命周期中,建设、融资、运营等各个阶段都存在风险。并且,风险总是动态性变化,具有不确定性。由于当事人在约定时无法预测到未来各种情形,因此导致PPP项目出现信息不对称、责权利不明确等问题。

 对策:


 A、加强协作,健全机制,引导规范。

政府应当强化市场、法治与契约意识。各级政府应当加强协作,进一步完善PPP规范,组建专门的PPP管理协调机构。各部门应逐步统一、规范相关操作指引、合同文本等,确保 PPP 项目透明、规范运作。


 B、完善合同体系,合理分担风险。

 在项目合作中要对政府与资本方的责权利进行清晰界定,合理进行风险分担。建议双方合作设立风险清单,尽可能让风险处于可度量与可管理状态。建议在项目合同中明确:项目公司承担融资、建设、采购、经营和维护等方面的风险;政府承担最低需求、政治风险、法律变更和配套设施服务等方面风险;双方共担不可抗力等风险。根据风险收益对等、风险偏好、归责等原则,让最有能力控制该风险的一方承担该风险,并鼓励社会资本方创新,有效管理风险。


C、强化PPP项目前期论证,分类纳入预算安排

加强PPP项目的前期论证工作,保证PPP项目开发质量。根据PPP项目全生命周期的财政支出、政府债务等因素,加强“物有所值”评价和“财政承受能力”论证。要严禁违规担保、过度承担风险行为,政府承诺要量力、确保切实履行。


对PPP项目要分类纳入预算安排,尤其是采用可行性缺口补助模式的项目。对于项目有收益、但还款来源是政府性基金收入或专项收入的PPP项目,如土地储备开发项目,应将此类债务列入专项债务,纳入基金性预算,实现风险内部化、投融资模式的闭合。对于项目有一定收益但无法完全覆盖成本及收益的PPP项目,在有效规制后获得市场收益后,政府支付的缺口资金列入一般债务、纳入一般公共预算。


【1】 引自《城市轨道交通PPP项目可行性缺口补助机制设计》


(未完,待续)


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作者简介

周明刚律师,先后毕业于中国政法大学、北京大学法学院,原就职北京市公安局从事刑事预审工作,1999年开始律师执业,现任中闻律师事务所执委会执委及权益合伙人,北京市人民政府特约监察员、政协北京市东城区社法委副主任,曾荣获第六届北京市律师协会优秀委员称号,具有国有资产产权法律事务资格、证券投资基金从业资格,多家PPP专家库入库法律专家,业务领域包括:商事诉讼,房地产与建设工程 , 基础设施与项目融资 , 并购重组。


主要联系人
周明刚 执委
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