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PPP项目腾飞的助推器——可行性缺口补助(上)

PPP项目模式是政府与社会资本方发挥各自的优势,为提供公共产品或公共服务而形成一种风险共担、利益共享的合作伙伴关系。通常由社会资本方承担设计、建设、运营、维护基础设施与公共建设项目的大部分任务,并通过一定的付费机制获取投资回报。


PPP项目中常见的支付方式有使用者付费、政府付费与可行性缺口补助三种,其中可行性缺口补助作为一种折衷选择,具有其特殊性。下面本文就PPP项目中的可行性缺口补助问题展开探讨。


一、PPP项目中的付费机制

PPP项目的特征是政府与社会资本进行长期合作提供公共产品或服务,社会资本与政府共同组建项目公司,由项目公司承担PPP项目的建设运营,拥有项目资产,承担项目风险。虽然PPP项目服务于社会公众,但PPP项目公司本质上仍是以营利为目的的市场经济主体,有投资就意味着有相应的回报机制。因此通常在PPP项目合同中设置合理的付费机制,来规范和调节项目风险分配和收益回报。


根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(以下简称《合作指南》),“付费机制是PPP项目合同中的核心条款”。PPP项目中常见的付费方式包括:政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。


政府付费(Government Payment)是指政府直接付费购买公共产品和服务。政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。实践中如学校项目、绿化项目、河道治理项目等公益性、非经营性的项目多采用这种付费机制。


使用者付费(User Charges)是指由最终消费用户直接购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。实践中多在高速公路、地铁以及供热、供电等经营性项目中采取这种付费方式。


可行性缺口补助(Viability Gap Funding,简称VGF)是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助介于政府付费机制与使用者付费机制二者之间。政府补助的形式具体可包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。


(附:付费机制分类比较)

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二、可行性缺口补助的必要性

1、社会资本方


设置合适的付费机制,有利于保证项目公司获得合理的利润,从而激励项目公司履行其建设、运营、管理等合同义务。可行性缺口补助作为政府付费与使用者付费之间的一种折衷选择,能弥补单一的付费方式的不足,具有一定的灵活性,有利于适应长周期的PPP项目开发运营。在融资上也具备可行性,有利于增强对融资方的吸引。可行性缺口补助在使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本时提供一定的政府补贴,不同于政府付费机制下的直接付费,补贴形式包括土地划拨、贷款贴息等政策性优惠。这不仅为PPP项目的建设运营提供了便利,更有利于吸引社会资本对相应领域进行投资。


2、政府方


在可行性缺口补助机制下,项目公司首先从使用者处收取费用,缺口部分再由政府承担,相较于政府付费机制有利于减轻政府的财政负担。此外,缺口补助可采取多种方式,不仅给予了政府自由选择与衡量的便利,也有利于推动政府职能从监管型向服务型转变。

 

三、可行性缺口补助的考虑因素


《合作指南》对可行性缺口补助的概念进行了说明,即使用者付费不足以满足社会资本成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴、投资入股、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本的经济补助。由此可见,可行性缺口补助的研究需要综合考量使用者付费和政府补贴两个部分。针对两种机制下的不同特点和需求,作出相应的调整。


由于以使用者付费机制为基础,可行性缺口补助需要符合使用者付费机制下的适用条件:


(1)项目使用需求量可测。使用需求量是否可测,及需求量大小决定了社会资本是否愿意进行项目投资?是否愿意承担项目风险?这也是项目在论证准备过程中的重要一环。


(2)向使用者收费具有实际可操作性。例如高速公路、地铁等项目,能够向确定的使用者群体收取费用,且收费方式较为经济便捷。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号)文指出“在可行性缺口补助模式下,运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响,而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时,应当充分考虑定价和调价机制的影响。”在使用者付费部分,可行性缺口补助强调市场经济的调控作用,充分考虑定价和调价机制的影响。但实践中存在仅凭使用者付费无法使项目公司获得合理利益和回收成本的现象,例如根据相关法律和政策规定,政府可能对于某些项目实行政府定价或者政府指导价,这时就需要政府提供相应的补贴。


在政府付费机制下,政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。可用性是指项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求,使用量是指项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量,绩效是指项目公司所提供的公共产品或服务的质量。可行性缺口补助中的政府补贴部分与政府付费机制相似,都需要政府承担一定的财政支出,虽然可行性缺口补助中政府支出的形式更为丰富多样,但仍可参考政府付费机制下的考评依据进行衡量。


财金[2015]21号文对可行性缺口补助模式下,政府需承担的补贴数额给出了具体的计算公式:


“对可行性缺口补助模式的项目,在项目运营补贴期间,政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括:社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润,再减去每年使用者付费的数额。”


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n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。


年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定。合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定。在计算运营补贴支出时,应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。在可行性缺口补助模式下,运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响,而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时,还应当充分考虑定价和调价机制的影响。

 

(未完,待续)

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作者简介

周明刚律师,先后毕业于中国政法大学、北京大学法学院,原就职北京市公安局从事刑事预审工作,1999年开始律师执业,现任中闻律师事务所执委会执委及权益合伙人,北京市人民政府特约监察员、政协北京市东城区社法委副主任,曾荣获第六届北京市律师协会优秀委员称号,具有国有资产产权法律事务资格、证券投资基金从业资格,多家PPP专家库入库法律专家,业务领域包括:商事诉讼,房地产与建设工程 , 基础设施与项目融资 , 并购重组。


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