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总统难产引发的司法大战——小布什诉戈尔案

题记:

布什诉戈尔案是世纪之交美国总统选举大战的收幕之案,联邦最高法院依据对此案的判决使不同政治力量之间的斗争和较量被先定在宪法的框架之内,总统选举之争得以和平解决。阅及此案,可资研究的宪法问题很多,如选举问题、民主问题等,但是让人感受至深的莫过于宪法的地位问题。宪法作为根本法,不仅意味着在一国之内其法律地位在所有普通法之上,而且意味着是整个社会的终极的行为规范。

[案情]

2000年,美国总统大选主要在共和党候选人布什和民主党人戈尔之间展开。

布什全名为乔治·沃克·布什,是美国第51届总统布什的长子,1946年7月6日出生于得克萨斯州的米德兰。1968年,他从耶鲁大学毕业,获历史学学士学位,1975年,毕业于哈佛大学,获工商管理硕士学位。1994年,当选为得克萨斯州长,并于1998年成功地获得连任。1999年,布什宣布竞选下届美国总统,并在2000年8月初于费城召开的共和党全国代表大会上获得党内提名,作为共和党的候选人参加总统选举。

戈尔全名艾尔·戈尔,1948年出生于田纳西州的卡塔基。1969年,毕业于哈佛大学,1976年,进入政界并于同年11月当选为国会众议院议员。1984年,戈尔以超过60%的选票当选为美国参议院议员。1992年,戈尔作为克林顿的竞选伙伴,当选为美国第45届副总统并于1996年获连任。戈尔在2000年8月中旬于洛杉矶召开的民主党全国代表大会上获得党内提名,作为民主党的总统候选人参加选举。

2000年的美国总统选举是一届不分上下的选举,选情直到选举前一天还是混沌不清,布什和戈尔在民意测验中非常接近,两个人在几个关键州的支持率都是非常接近,由于美国总统特殊的选举制度(后文将详细介绍),这些细微的差别将直接影响到选举结果,因此,这次选举被认为是自1960年以来竞争最为激烈的一次选举,双方争夺最为激烈的地方主要集中在佛罗里达、宾夕法尼亚、密苏里和威斯康星等州。所以,舆论认为,投票率的高低将是决定选举胜负的关键因素。

2000年11月7日是美国总统大选投票的日期。截止到当天晚上23:45分,共有42个州公布了选举结果,布什以237:231领先于戈尔。到11月8日凌晨00:10分,布什与戈尔的选举人票比是246:242。按选举制度,哪位候选人获得270张选举人票,谁就将获得胜利,而佛罗里达州(以下简称佛州)有25张选举人票,所以,谁赢得佛州,谁就将赢得本次总统选举。佛州的选举结果成为全世界瞩目的焦点。

02·18分,佛罗里达州的选举结果公布,布什赢得该州,这样布什就获得了271张选举人票,从而成功地当选为美国下届总统。

2:30分,民主党总统候选人戈尔向布什打电话,向其表示祝贺,实际上也是承认自己在本次大选中失败。

3:l0分,总统大选出现戏剧性变化。由于两位候选人在佛罗里达州的得票率非常接近,最新的统计结果表明,布什领先戈尔600张,而不是先前报道的5万张,但佛州尚有2300多张海外选票需要10天时间才能最终得到统计,所以该州的选举结果还不能完全确定。得知这一信息,戈尔立即打电话给布什收回他的祝贺和认输声明。根据该州法律规定,如果胜负在半个百分点以内,选票就要进行重新统计。

2000年11月8日,佛州选举委虽会正式报告布什得票为2 909135张,戈尔得票为2907351张,两人相差1784张。根据佛州法律,佛州选举委员会开始重新计票。到11日,佛州共67个县中除赫南多和棕榈滩两县尚未统计完外,重新计票结果表明两人差距进一步缩小,布什只领先戈尔300票。但重新计票是用电脑进行的。民主党要求对选票进行人工统计,因为选票在电脑统计时容易出现误差。11月11 日,棕榈滩县开始进行人工重新计票。布什阵营试图阻止人工计票,因而向联邦法院提出请求,要求法院禁止在佛州进行人工计票。13日,美国佛州迈阿密联邦地区法院法官米德尔布鲁克驳回布什的申请,拒绝下达禁制令阻止佛州以人工重新点票。他指出,出现在州的选举问题属于各州的责任范围,因此,对选举机制提起诉讼属于州的管辖范围,而不是联邦地区法院。佛州点票过程是中立的,他看不出联邦法院有任何理由干预佛州的点票工作。14日,佛州州务卿哈里斯女士宣布了佛州的官方统计选票结果,确认布什比戈尔多300票,并表示,17日是海外选票截收的最后期限,届时将宣布佛州的最终选举结果。戈尔向佛州利昂县上诉法院提出要求佛州州务卿哈里斯女士考虑人工重新计票的结果,但被法院驳回。戈尔决定向佛州最高法院上诉。

佛州最高法院定于11月20日举行听证会,就有关该州选票人工重新统计的合法性举行听证。第二天,佛州最高法院的7名法官一致作出裁决:佛州必须接受人工重新计票的结果,人工计票将进行六天。这一裁决对戈尔有利。

根据美国宪法规定,各州必须在12月12日之前选出选举人,再由选举人于18日选出总统。一旦逾期,该州的选举人票将被作废。根据宪法与佛州法律的规定,为避免本州的选举人票作废,佛州议会可以不考虑选举结果而自行任命25名选举人。佛州最高法院也预料到了这种结果,特地规定了人工计票的最后期限。针对佛州最高法院的裁决,布什于22日正式向联邦最高法院提出紧急上诉,要求联邦景高法院干涉佛州的人工计票行为。联邦最高法院是否会受理此案尚难预料,但很多人认为其介入的可能很小,因为根据法律规定,选举问题一般应属州的管辖范围。

11月26日,佛州州务卿哈里斯女士正式宣布了该州的计票结果,结果显示,布什领先戈尔537张选票。

12月1日,美国联邦最高法院举行佛州选举的特别听证会。在90分钟的听证会上,布什和戈尔双方的律师进行了针锋相对的辩论,焦点问题是佛州最高法院推迟计票截止日期并允许将人工计票结果纳入佛州总票数的判决是否违法这一问题上。布什的律师奥尔森主张,佛州最高法院的判决“改变了法律并取代了州议会的作用”,因此是越权行为,违反了美国宪法和选举法,造成了选举后的混乱和争端。但戈尔的律师哈佛大学法学院的宪法学教授特赖布反对说,两位候选人在佛州的得票非常接近,因此佛州最高法院的裁决可以“确保所有选票得到统计以及计票的准确性”;并且,佛州选票争端属于州的法律范围,联邦最高法院无权受理该类诉讼。

12月4日,联邦最高法院9名大法官作出一致裁决,在判决书中指出:佛州最高法院关于允许人工计票并将人工计票的结果纳人到该州最终选举结果中的判决“缺乏充分的根据。”因此决定把该案件退回佛州最高法院进行重审。联邦最高法院的法官们表示他们不清楚佛州最高法院是根据什么基础,作出延长截止点票的期限。所以拒绝对案件的联邦问题进行审理。联邦最高法院的这一判决显然对布什有利,因为戈尔要想获胜,就必须在12月12日之前赢得诉讼。

双方在联邦最高法院诉讼的同时,佛州利昂县上诉法院的法官索尔斯也作出了一项裁决,驳回了戈尔要求对迈阿安密,棕榈滩和拿骚三个县有争议的选票重新统计的诉讼。戈尔的首席律师博伊斯当即表示将向佛州最高法院提出上诉。12月8日,佛州最高法院就此作出裁决,推翻了利昂县上诉法院的判决,同意戈尔阵营的要求,即重新统计棕榈滩和迈阿密两县有争议的选票。判决书中指出:“这次总统应当经过仔细审查,以明确佛州公民所投的选票,而不应当由与投票过程无关的种种机制来决定。选举的结果由选民的意志来决定这一根本原则,构成了佛州立法机关制订选举法规的基础。法院在解决选举争端的过程中始终坚持这一原则。”这一判决是戈尔阵营的重大胜利,使戈尔又一次看到了获胜的希望。但实际上又使美国总统选举陷入了新的一轮诉讼之中,能否在法律规定的12月12日之前结束尚难预料。针对佛州最高法院新的判决,布什的律师当天晚上向联邦最高法院提出紧急书面请求,要求阻止在佛州进行人工重新计票。12月9日,佛州的有关各县开始对有争议的选票进行人工计票,以执行佛州最高法院作出的裁决。据测算,重新计票需要5个工作日才能完成,这将无法在12月12日之前完成,但随即联邦最高法院接纳了布什的申请,下令停止在佛州进行的人工点票工作。这一命令是联邦最高法院以5:4的多数作出的。

12月11日,联邦最高法院再次就佛州总统选举计票工作举行听证会。布什的律师奥尔森主要陈述的内容是:佛州最高法院12月8日下令对争议选票重新统计是“为解决总统选举争端建立了新的标准,因此违反了联邦宪法第二条,即应由州立法机构决定选择总统选举人的标准;二是佛州最高法院将该州法律确立的11月14日为宣布正式选举结果的日期延期,是在选举结束后更改了法律。此举违反了联邦法典第三条,即确定总统候选人必须根据州法律确立的程序进行。佛州最高法院决定在该州的一些县进行武断、无统一标准而又是选择性的人工统计选票,违反了联邦宪法第十四条修正案。

而戈尔的首席律师博伊斯则指出:使每一张选票得到统计是选民最重要的权利,佛州最高法院的裁决只不过是公平地对待所有选民,计算所有反映选民意愿的选票。所以佛州最高法院没有改变法律,只是对法律作出了正确的解释。他要求联邦最高法院不要干涉佛州的选举事务,维持佛州最高法院的判决,允许人工计票继续进行下去。联邦最高法院将此案定名为布什诉戈尔案。

[法律问题]

1、本届美国总统选举形成长时间的僵持状态,其制度上的原因是什么?

2、法院对总统选举的纠纷有无管辖权?

3、如何看待法院对选举事务的司法审查?

[法理分析]

一、本案结果

美国联邦最高法院于12月12日以5:4的投票结果推翻了佛州最高法院关于人工重新计票的判决,从而制止了在佛州重新开始人工计票,并将这一案件退回佛州最高法院重审。这个判决有利于布什。

法院在多数意见的判决书中指出:佛州最高法院的判决违反了宪法,因为很明显,任何重新计票都将违反宪法确定的在12月12日最后期限以前确定选举人的规定。最高法院还指出,佛州最高法院要制定重新统计选票的标准,即规定什么样的选票可以接受,什么样的选票不是有效票。先要有一个公平原则,然后才决定是否重新统计选票。

但联邦最高法院的裁决不是以全体一致的多数通过的,而是以5:4这一最为接近的票数通过判决,这表明最高法院对此问题分歧严重。

12月13日,戈尔指示计票委员会暂停工作,随后发表了电视讲话,表示退出总统竞选,并祝贺布什当选为美国第53届总统。由此,持续了36天的总统选举纠纷终于走向了终点,布什成功地当选为下一届美国总统。

二、美国总统的选举制度简介与评价

本届美国总统选举之所以形成久决不下的局面,除了两位候选人的民众支持率过于接近,投票结果不相上下以外,总统选举制度是形成这一局面的另一重要根源。

美国号称世界上民主化程度最为发达的国家,但其总统并不是通过全民投票直接选举产生的。在1787年制定宪法时,总统的产生方式曾引起激烈的争议。麦迪逊等人坚持总统必须由民众直接选举产生,而不能由国会议员来选举。因为“如果行政部门依赖立法部门而存在,等于立法部门可以既为立法者又为执法者”,而民选总统可以摆脱国会的控制而具有独立性,只有在此基础上,才可不受立法机关的控制,并且可以形成对立法机关的钳制。但他的观点遭到很多人的反对,理由是人民没有足够的能力判断谁是最合适的总统人选。正如马萨诸塞州制宪会议代表埃尔布里奇·格里所旨:“人民通常并不懂得政治,很容易为一小撮居心叵测的人所误导。”

经过双方的激烈争执,最后形成了一个妥协的方案。根据该方案,各州议会先指定或任命一些选举人,其数量与该州在国会中两院议员人数相等(但不能是议员与联邦政府官员),各州的总统选举人在全国总统候选人中投票选举两人(其中一人必须不得是来自于本州),所有选举人的选举结果在参议院公布。得多数票者为总统,如果有两位同时得到多数票者,则由国会众议院进行投票,得多数票者为总统。因投票前总统选举人必须声明他们将选举哪一位总统候选人,人民即可按自己的意愿和选举人的政治倾向来选举总统选举人。所以在当时,选民投票选举的是总统选举人,而不是总统候选人。但这一宪法规定后来得到了修正。选民在投票时,选票上所列的将是各个政党总统和副总统候选人的名字,选民是针对总统候选人进行投票。但总统选举结果并不是根据全国选民的选票来决定,而是在每个州,哪一个政党候选人获得多数选民的选票,该州的选举人将由获胜政党指定。由于党派的倾向性,本党指定的选举人在投票时将投本政党总统候选人的票。此所谓“胜者全得”的规则。美国全国共有538张选举人票(美国参众两院议员共535人,另外3张选举人票属于哥伦比亚特区)。

由于实行这样一种特殊的选举人团制度,在总统选举中,就有可能出现这样的情况:在选民投票中获胜的总统候选人不能当选为总统,相反在选民投票中获少数票的人却能当选为总统。美国历史上共有三次这样的情况。2000年总统大选又是一例。这种制度的合理性越来越受到普遍的质疑。

三、联邦司法权对选举争议的司法审查问题

联邦宪法有关联邦司法管辖权主要集中于两个方面——联邦问题管辖权和不同州问题管辖权。而对于选举事项,联邦宪法也都将大部权力保留于州。如第一条在规定国会众议院议员资格时,规定每个州享有选举国会众议院议员权利的选民资格与各州州议会议员选举时的选民资格相同,第四款规定,举行参议员和众议员选举的时间、地点与方式,在每州由该议会规定。但除选举参议员的地点外,国会得随时以法律制定或修改这类规定。

联邦宪法中涉及到总统选举的规定甚为简单,宪法第二条第二款第二项规定:每个州按本州议会所确定的方式选派若干选举人,其数目同该州在国会应有的参议员和众议员的总人数相等。第四项规定,国会得确定选出选举人的时间和选举人投票日期,该日期须全国一致。

所以在宪法传统上,选举问题主要是在州的权力范围内。而由此形成的诉讼一般也是由州法院进行管辖的。联邦法院在对此进行管辖时,必须寻求选举争议与联邦司法管辖权的契合点。在本次总统选举中,形成了一系列的诉讼分别在州法院和联邦法院两条线上展开。而由联邦法院受理的诉讼中,管辖权都是一个争议的问题,被起诉方多时都以联邦法院无管辖权为由提出异议,而联邦法院对此都采取了极为审慎的恣态,以避免给人以联邦司法权干预州权的印象。很多案件中,联邦法院也是以自己缺乏管辖权为由拒绝审理。如在11月13日联邦迈阿密地区法院法官米德尔布鲁克就在布什要求禁止在佛州重点选票的诉讼中指出,出现在州的选举问题属于各州的责任范围,对选举机制提起诉讼属于州的管辖范围,而不是联邦地区法。他看不出联邦法院有任何理由干预佛州的点票工作。而在12月4日的诉讼中,布什主张佛州最高法院的判决违反了佛州和联邦宪法以及佛州和联邦选举法,由于佛州最高法院在判决中并未指明其判决是根据什么法律,所以联邦最高法院认为“判决的依据在准确性上存在相当的不确定性”。联邦最高法院认为:“州法院在解释它们州宪法方面享有自由这一点是基本的。但同样重要的是州法院的不明确的或模糊的判决不能成为本院决定联邦宪法中的州行为的有效性的障碍。明智地行使我们的上诉管辖权迫使我们去消除诸如此类判决书中的模糊性和不确定性。”这一表态的实际意义就是如果佛州最高法院重新审理后能够提出“充分的根据”,说明其判决完全依据佛州法律,那么联邦最高法院将会采取不介入的态度;反之,它必须就此进行表态。而在最高法院最后的审理中,布什的律师奥尔森发言还不到两分钟,最高法院的肯尼迪大法官就打断他的话:“你能不能先从联邦司法管辖权开始?这个案子的联邦议题是什么?”

奥尔森也着重就本案所涉及的联邦问题进行论述:(1)佛州最高法院12月8日下令对争议选票重新统计是为解决这一争端建立了新的标准,因此违反了联邦宪法第二条,即应由州立法机构决定选择总统选举人的程序;(2)佛州最高法院将该州法律确立的11月14日为宣布正式选举结果的日期延期,是在选举结束后改写了法律,此举违反了联邦法典第三条有关确定总统选举人必须根据法律确立的程序进行的规定;(3)联邦宪法第十四条修正案规定,任何一州,对于在其管辖下的任何人,都不得拒绝给予平等法律保护。佛州最高法院决定在该州的一些县进行“武断、无统一标准而又是选择性的人工统计选票”违反这一规定。

而戈尔的律师博伊斯也强烈要求联邦最高法院不要干预佛州的选举事务。在联邦最高法院最后的判决书中,多数意见的结论中也是认为佛州最高法院的判决违反了联邦宪法的平等保护条款而推翻其判决。而持少数意见的法官吏蒂文斯更是清楚地表明了自己对联邦法院介入此案的异议和担心。

四、法院对选举争议的司法审查问题

司法审查的主要功能在于司法机关有权以与宪法相抵触为由,宣布立法机关的行为无效。在现代民主政治体制下,基于人民主权原则,立法机关由民选产生,直接代表民意,它是一个各种利益主体进行政治角逐的合法场所。所以,立法机关的任何最终行为也是政治斗争的结果。作为一个非民选产生无民意基础的司法机关何以能够审查作为民意反映的立法机关行为?这是司法审查理论的一个致命软肋,从杰斐逊到吉布森到林肯都在不断地提出这个诘问。而从汉密尔顿到马歇尔等竭力主张司法审查的联邦党人也在不断地试图回答这个问题。在马伯里诉麦迪逊案以及后来的一系列司法审查案件中,马歇尔大法官以及其他联邦最高法院的法官们系统地论证司法审查的正当性:

第一,法院的职责是在具体个案中应用法律,只有解释法律才能应用法律。所以,法律是什么,只能由法院通过针对具体个案的法律解释来决定。如果宪法不能通过司法解释而应用于个案,其存在就毫无意义,而法院解释宪法又无法回避一个基本问题——法律是否与宪法相抵触?

第二,司法审查有助于保护处于多数民主之下利益受损的少数社会群体。

第三,联邦党人有关司法权特性为司法审查提供了理论正当性。

但是,司法审查的正当性并不能掩盖司法审查的政治性以及司法介入政治纷争的真相。所以,司法审查并非仅此一种法律行为而超脱于政治之外。实际上,将政治纷争纳入司法解决的轨道,是现代民主政治的一种精妙艺术,也是司法权对社会的一大积极贡献。可以说“政治司法化”是人类制度文明的一大创造。由于法院并不直接介入政治斗争领域,只是根据宪法条文来审理纠纷,运用法律的程序和用语实现其职能,再加上其相对超脱的地位和长期在社会中形成的威信,其裁决结果容易为争端各方所接受。正如本次总统大选中面对联邦最高法院的裁决,戈尔所言:联邦最高法院的判决并不能令他信服,但它应是“不容置疑的”,他会坦然接受它。

那么,由“政治司法化”而引起的”司法政治化”是否有损司法的独立性与公正性以及对民意的过分不当干涉?这种担心不足多余的。有相当多的法官、学者和律师认为,不到万不得巳时,法院不宜干涉民主过程。联邦最高法院在提出司法审查理论时也意识到司法审查本身就是一把双刃剑,在伤及国会的同时,也有可能造成自伤。所以,如何既恰当地行使司法审查权以确保宪法的准确实施和司法的权威,又不致使自己给公众造成过份侵蚀民意的印象,就成为伴随联邦最高法院的法官们司法生涯的一道难题。这一难题的答案,部分地在于政治问题理论。马歇尔大法官在马伯里诉麦迪逊案里就指出:有一类宪法案件联邦法院是不能审查的,因为“所涉及的问题是政治性的”。政治问题的不可审查性是联邦法院对司法权自我限制的基本理论。但是,由于“政治问题”本身的弹性内涵,这一理论并没有完全解决司法介入民主的理论困惑,尤其是在一些政治性显著的纠纷中。在这些纠纷中,担心过分卷入其中而招致自损一直是悬在联邦最高法院法官们头上的一把达摩克利斯之剑。这里,尤以司法介入选举争议为甚。

由于选举是选民民意的直接表露,是各种政治力量进行较量与整合的第一战场,其政治性比其他任何活动都为强烈。选举结果亦是各种政治力量对比的直接反映。正如本次总统大选中戈尔一方的基本主张:选举结果应由选民来决定,而不应是由法院决定。司法介入选举结果确认的纷争必将冒更大的自损风险。联邦最高法院显然也意识到了这一点。从最后的判决结果看,除多数判决意见书外,尚有4份少数意见书,也表明联邦最高法院对此问题的严重分歧以及掩藏在此之后对联邦最高法院卷入这一争端的深深忧虑。正如持少数意见的大法官史蒂文森尖锐指出的:本案中最终出现的联邦问题不是实质性的,联邦最高法院应否受理才是本案决定性的问题。“对掌管司法体制的人们的信赖是法治的真正脊梁。”然而,“对本院多数所采取的那一立场的认可只会把对全国法官工作的评价由充满信心而转变为愤世嫉俗。”所以,“尽管我们可能从来没有完全的把握知道今年总统选举的胜利者是谁,但失败者是谁是完全清楚的。失去的是国民对于作为法治的不偏不倚的捍卫者的法官的信赖。”但应注意的是,就是在联邦最高法院的多数意见中,大法官们也并没有打算自己扮演选举结果最终裁决人的角色,而是从选举统计的技术性角度裁定撤销佛州最高法院的判决,将选举的最终结果留给选民自己决定。

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