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学者呼吁完善出入境管理服务立法

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题记:

限制出入境是多数国家为保护国家安全、预防和打击犯罪、维护社会管理秩序,通过立法建立的对本国公民或居住在本国的外国人的出入境权予以限制的制度,实践中,限制出境居多。此次“限制出境及其救济途径”学术研讨会由中闻所参与主办。本文是财新网的报道,转载请注明来源。

日前,北京市中闻律师事务所与清华大学法学院公法研究中心联合举办“限制出境及其救济途径”学术研讨会,多位宪法、行政法学者把脉中国出入境管理制度,建议完善立法。

限制出入境是多数国家为保护国家安全、预防和打击犯罪、维护社会管理秩序,通过立法建立的对本国公民或居住在本国的外国人的出入境权予以限制的制度,实践中,限制出境居多。

有学者总结,中国限制出境制度包括阻止出境和不准出境。阻止出境是边防检查机关针对不准出境人员和出入境证件违反法律、法规、规范性文件规定的人员作出的行政决定;不准出境是由法定机关作出不准出境决定后,通过一定渠道和程序交由边防检查机关执行,边防检查机关经调查、核查确认无误后,做出阻止出境的决定。

清华大学宪法学教授林来梵指出,《世界人权宣言》及多国宪法都规定,任何人都拥有离开自己国家以及其他任何国家及回到自己国家的权利和自由。中国《宪法》虽然没明确规定这点,但规定了保障公民人身自由,出入境自由便是一项具体的人身自由。

林来梵分析,公民出入境自由应以大力保障,同时应受到合理范围内的限制,但有关限制出境的立法必须合宪。

中国人民大学法学院教授杨建顺介绍, 在行政法中,对公民出入境的限制属于行政处罚或者行政强制措施,无论行政处罚还是行政强制措施,都应符合权限、范围、条件和程序,这在《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》中都有所体现。

中国出入境管理和服务立法及实施现状如何?北京市中闻律师事务所主任吴革表示,限制出境措施被滥用现象较为突出。比如,有的公民在没有任何通知、不被告知理由的情况下被限制出境;在诉讼中,公民胜诉后仍被限制出境,有的公民被改判无罪后,被限制出境。

吴革认为,这一现象不符合依法治国精神,不仅损害公民权利,也破坏国家形象。

与会学者分析,出现上述现象的原因,一方面是中国有关限制出入境自由法律、法规大部分位阶较低,且部分条文存在模糊性,立法上的不明确便导致行政机关自由裁量权过大,公民出入境自由在有时得不到保障;另一方面,救济制度严重缺失,除民事案件中限制出境存在救济渠道外,其他的程序当中限制出境的决定一般很难通过类似的这个救济渠道获得救济。

杨建顺提出,中国《护照法》和《出入境管理法》存在模糊之处。《护照法》第13条列举了护照签发机关不予签发护照的情形,其中一项是“国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的”。

《出入境管理法》第12条规定了中国公民不准出境的情形,其中第一项为”可能危害国家安全和利益,国务院有关部门决定不准出境的”,最后一项为“法律、行政法规规定不准出境的其他情形”。

杨建顺认为,这两项中“有关主管部门”和“有关部门”的表述不明确,给了行政机关充分的裁量权,且《出入境管理法》最后一项是兜底条款,容易导致权力滥用。

林来梵指出,目前限制出境职权的行使存在多头并立的情形。比如,外事部门、公安部门、港务监督部门都成为了限制出境职权的行使主体,且受有权通知阻止出境的司法、税务部门的牵制,这些多种部门之间存在缺乏沟通的机制、管理体制,行政命令对出入境管理机关有可能形成直接干预,导致执法随意化。

北京大学法学院教授湛中乐认为,若限制公民出境,必须以书面的形式告知其人家,且要说明理由。

中国人民大学法学院教授莫于川参与过《出入境管理法》的制定, 他介绍,2013年实施的《出入境管理法》在立法时学习前苏联模式,存在管理性强但服务性不够,淡化管理部门的责任等问题。目前相关配套立法正在完善,但仍然坚持“不说理、少监督、少救济”的落后理念。莫于川认为,应坚持人大主导下的立法,防止部门利益法律化。

林来梵提出,法律法规如果本身有问题,那么我们应予以纠正、及时纠正、有效纠正,而中国缺乏这样的违宪审查制度。

在立法不完善的情况下,学者们认为,给予公民必要的、及时的救济途径,是检验一个国家法治程度重要标准。

有观点认为限制出入境是“国家行为”,不属于行政复议和行政诉讼受案范围。湛中乐表示反对,他认为这并非“国家行为”,公民可以申请复议或提起行政诉讼。

但他表示,行政复议的作用实际上是有限的,应加强信息公开,规范执法程序。杨建顺还提出,在法定限制情形消失后,应该规定及时解除措施,减少公民因被限制人身自由而遭受的损失。


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